發信人: tmm ((崔媽媽)) 看板: tmm
日期: Mon Aug 23 03:10:40 1999
標題: 政策資料袋（1.0加強版） -- 【上集】
非萬人夜宿忠孝東路活動 政策資料袋
（1.0加強版） 99/8/17
誰的台灣？誰的城市？
人民要打造自己的城市與歷史
無殼蝸牛，生日辦桌，咱來放炮，佔領城市
◆
無殼蝸牛十周年紀念活動
無殼蝸牛生日辦桌，咱來放砲光復城市
◆
十年前的８月26日無殼蝸牛舉辦了「萬人夜宿忠孝東路」的活動，對
臺灣的高房價、及政府縱容不當的開發、炒作表達了無言的抗議。
漫長的十年倏之即逝，但台灣的住宅、環境問題依舊未解，甚至更為
惡化。在跨越千禧年之際，無殼蝸牛決定重現江湖，以舉辦生日Party 的
方式，提供一次“運動場域”給關心住宅政策、空間環境問題的民眾及相
關社團，大家共同來台北街頭“運動”，突顯議題、並凝聚力量，為台灣
社會的重建奉獻心力。
■運動訴求：平均地權，節制資本
光復城市，還我河山
■政策目標
一、節制不當開發，落實成長管理，保護文化資產，保障弱勢安置。
二、房租比照購屋貸款利息扣抵所得稅，額度三十萬。
三、成立「租屋補貼基金」，推動低收入戶、殘障、老人、單親家庭等
各
種租屋補貼券，照顧各弱勢族群。
四、運用租稅獎勵和行政資源，導引建商或銀行釋出百萬空餘屋，作為
平
價出租住宅，並成立法人機構監督管理。
五、建立危險住宅資訊系統，制訂住宅安全／權益保險制度。
六、廢除國家輔助購屋貸款及國宅租受之單身歧視條款。
七、推動修法強制規定大專院校應提供一定比例之學生宿舍，並建立學
校
周邊之租屋資訊系統和房租管制制度以照顧學生。
【 前 言 】
住宅是基本人權
「我們要解決民生問題，不但要把食衣住行這四種需要弄到很便宜，並且
要全國的人民都能享用，所以我們要實行三民主義造成一個新世界，就要
大家對於這四種需要，都不可短少，一定要國家來擔負這種責任，如果國
家把這四種需要供給不足，無論任何人都可以來向國家要求。」
------國父、民生主義第三講
「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包
括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適
當的步驟保證實現這一權利，並承認為此實行基於自願同意的國際合作的
重要性。」
------聯合國、國際人權公約「經濟、社會、文化權利國際公約」，1966
「房子應該一坪六萬塊！」 -------李登輝總統
【 目 錄 】
活動訴求
＊本次活動內容、宣言與七大項政策目標（附件一）
大事紀
＊台灣住宅政策與事件大事紀（附件二、三）
＊第一次無住屋運動大事紀（附件四）
＊第二次無住屋運動大事紀（附件五）
無住屋運動成績單
＊第一條無殼蝸牛條款 * 租金扣底所得稅，立法院
財政委員會通過（附件六）
台灣的住宅問題（附件七）
＊台灣房價合理嗎？合理的房價是多少？台北市有多少人買不起房子？
租不起房子？台北市的空屋有多少？
＊資源配置不當的國宅政策，沒照顧到要照顧的人，那他照顧到誰？
＊眷村改建是還債還是不當得利？勞工住宅又照顧到勞工了嗎？
＊台灣的違建為什麼會存在？台北的住宅存量低於家庭戶數，那些人住
在哪裡？拆遷抗爭，爭的是什麼？是錢還是人權？
跳票的住宅政策（附件八）
＊十年來政府在住宅政策上開出多少支票？又對現了幾張？
人才資料庫（附件九）
＊學者與加盟社團
【 附件一 ： 活動內容、宣言與政策目標 】
【8.27無殼蝸牛十歲生日Party活動內容】
一、【蝸牛一族歡樂爬街】
-- 憑弔古戰場，走出新希望
時間：8/27(五)18：00∼19：00
地點：誠品敦南店前廣場 → 忠孝東路頂好商圈 → 誠品敦南店旁安和路
成員：蝸牛領爬團、小蝸牛燈籠隊、「蝸神」傀儡、社團大隊、蝸牛花車
、蝸牛花車、學生大隊、群眾大隊
二、【無殼蝸牛十歲生日的街頭 Party】
-- 讓我們回顧、並展望臺灣的住宅運動
時間：8/27(五)19:30∼23:00
地點：誠品敦南店旁安和路上
內容：
（一）演唱、樂團、飆舞
金門王／李炳輝、黑手那卡西、交工樂隊、原音社、老歌
（二）多媒體影音秀
（三）蝸牛訴辛酸、頭家大吐槽
十年前參與的各界代表、小朋友代表、邀請重要人物簽署土地住宅
政見支票…
（四）祭拜蝸神儀式
（五）原住蝸無殼祭歌舞表演
花東新村原住民等…
（六）社團飆陣頭
差事劇團、台北客家劇團、中華舞
蹈社、工委會…
（七）頭家留言版、大鳴大放牆
城牆海報版、馬桶麥克風、留言、打屁加放砲
（八）表揚苦勞老蝸代表典禮
（九）向蒼天許下蝸牛願、弱勢願、頭家願
三、【蝸牛裝置藝術展】
時間：8/27(五)∼8/29(日)
地點：誠品敦南店旁敦化南路分隔島、人行道及圓環
內容：
（一）巨型蝸牛裝置
（二）圖片資料展
（三）跳票芭樂樹
（四）蝸牛許願（怨）樹
（五）蝸牛燈籠道
（六）總統頭家大鳴大放牆
四、【行前暖身造勢活動】
時間：8/21(六)∼8/26(四)
地點：各活動地點
內容：
(一)行前記者會
(二)總統候選人拜會
(三)政黨拜會
(四)政策座談
(五)8.27生日Party 行前活動預告
五、【網路版的十歲生日Party 】
★★ 全台首創，以網路３Ｄ動畫、視覺模擬來呈現社會運動 ★★
時間：預計 8/15前後 完成，並開放啟用
網址：http:/www.tmm.org.tw/snail/snail.htm
無殼蝸牛聯盟將在網際網路設計一個模擬十週年生日Party 的網路運動
場，透過３Ｄ視覺模擬、數位影音、讓網友直接在網路上觀賞十年前無殼
蝸牛運動的紀錄影帶、運動老照片。
並透過虛擬實境的技術，模擬今年8.27當天的運動場景，呈現本次的運
動理念與訴求，讓民眾在 8.27 生日活動還未到之前，便能在網路上先睹
本次活動的盛況（網站上還有交工樂團…等8.27要跨刀登台的運動性藝文
團體的影音秀…）。
【十週年運動宣示】
十年前一群平凡的小市民，為了對抗飆漲的房價和貪婪的金錢遊戲，
展開了不平凡的新社會運動*「無殼蝸牛826夜宿忠孝東路」。上萬個相
識或不相識的市民並肩躺在台北市東區商圈中，共享在一坪數百萬元的土
地上，仰看夜空的特殊城市經驗。
十年來，高昂的地價使得「土地」扭曲了社會資源的配置，滯緩了經
濟的流動，延誤了公共設施的開發，都市計畫形同具文，財團任意穿梭，
山坡地超量開發，保護區失守，環境災難頻傳，低落的生活品質成為經濟
以外的另一奇蹟，使得台灣尚未釋出成長的能量，就已經疲態畢露。
十年來，波瀾壯闊的社會運動，除了監督僵化的官僚與修補毀壞的制
度，莫不以釋放長期被壓抑的社會能量，催生市民社會為終極目標。因為
台灣社會的重建，寄望社區與人民甚於民選的政治人物，相信人民參與的
制度化是除弊興利的不二法門。
今逢無殼蝸牛運動十週年，我們擴大社運團體的結盟，藉由無殼蝸牛
生日辦桌的舞台，高喊出各團體的訴求。在跨越千年的社會變革中，我們
不再悲情，，雖然銳意創新，但仍保幽默與平和。迎向新世紀，我們仍要
繼續為平均地權、節制資本而奮鬥；但是身處世紀之交，我們要先行佔領
城市、頭家翻身。
我們要大聲的發問：這是誰的台灣？誰的城市？
我們相信人民可以打造自己的城市與書寫自己的歷史。
【十週年運動推動政策目標】
非萬人夜宿忠孝東路
--無殼蝸牛生日辦桌，咱來放砲佔領城市
■推動政策目標：
一、節制不當開發，落實成長管理，保護文化資產，保障弱勢安置。
漫無節制的開發只有引發環境的反撲，沒有成長管理就沒有生活品
質，不保護文化資產就沒有城市特色，不先保障弱勢權益，城市的建設就
只會淪於皮相美化。過去幾十年來，台灣的都市計畫永遠只是圖上畫畫牆
上掛掛，文化資產永遠只被視為發展的障礙，弱勢群體永遠被當作全民的
負擔與公共利益的損耗者，因此我們以這條關乎所有人民權益的目標，作
為運動的首要方針。
二、房租比照購屋貸款利息扣抵所得稅，額度三十萬。
過去政府解決住宅問題只有一個方向--鼓勵購屋與協助購屋，因此我
們有各種名目的購屋低利貸款，並且購屋貸款利息得以扣抵所得稅。先不
管「住者有其屋」的政策方向造成許多因勉強購屋而生活陷入困境的「屋
奴」（他們的所得中至少有一半花在房貸上，有的甚至高達八成以上），
許多無力購屋經濟能力更差更需協助的租屋族，總是被排除於政策照顧之
外，只能在都市叢林中自生自滅。這是明顯的資源配置不公平，補貼順序
不合理。再者，目前租屋族主要分佈於大台北地區，而此區的平均房租為
每年24萬元，與購屋貸款利息相去不遠。因此，我們要求房租比照購屋貸
款利息扣抵所得稅，額度三十萬元，減輕弱勢租屋族的生活負擔。
三、成立「租屋補貼基金」，推動低收入戶、殘障、老人、單親家庭等各
種租屋補貼券，照顧各弱勢族群。
對於租屋族的照顧有兩個層次，首先為無力購屋但須繳所得稅者，
「房租扣抵所得稅」的政策目標就在照顧他／她們；其次為無力購屋也無
力繳稅的低收入戶（保守估計，台北至少有八萬個家戶），他／她們更是
急迫地需要租屋補貼。營建署日前公布未來一年半不再興建國宅，閒置的
「國宅基金」正好可作為「租屋補貼基金」的財源之一，再加上一直沒有
依照「國宅條例」提撥20％的土地增值稅（自民國65年迄今，合計短少新
台幣五百多億元）及其他財源，例如都市計畫變更回饋等，若能結合這些
財源，必定能夠穩定而有效地補貼各弱勢族群。
四、運用租稅獎勵和行政資源，導引建商或銀行釋出百萬空餘屋，作為平
價出租住宅，並成立法人機構監督管理。
據調查台灣目前整體空屋數量應該已經接近100萬戶，過多的空餘屋
不僅造成住宅資源的浪費，更影響業者資金的周轉與銀行的風險；加上目
前台北市尚有八萬個家戶在生存邊緣掙扎，殘障人士近三萬人，高於65歲
之老人與單親家庭均超過20萬人，可是政府迄今僅提供3400戶出租國宅及
2100戶借住之平價國宅，數量上微不足道。因此，政府應積極運用租稅獎
勵與行政資源，導引建商或銀行釋出空餘屋，再藉由法人機構的監督管
理，作為平價出租住宅，照顧老、殘、單親家庭與低收入戶等。
五、建立危險住宅資訊系統，制訂住宅安全／權益保險制度。
由於山坡地濫墾濫建、營建管理不佳與預售制度不完善，導致土石滑
落建物崩塌的人寰慘劇、海沙屋輻射屋的威脅、預售社區任其荒蕪的窘
境，對於一生辛勤工作省吃儉用方能勉強購屋的人民來說，不但金錢損失
慘重，投訴無門，更造成難以彌補的精神損傷；對於購屋需求殷切的人
民，則莫不戒慎恐懼，然而除了恐懼之外，也只能求神問卜碰碰運氣。因
此我們要求政府制訂住宅安全／權益保險制度，讓人民在尋求住宅服務的
過程中，可以藉由制度來分擔風險，保障基本權益。
六、廢除國家輔助購屋貸款及國宅租受之單身歧視條款。
「國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」中
明訂，不管是租售國宅，或申請貸款自購住宅，其適用對象除了年滿二十
五歲、無自有住宅、家庭所得較低（年收入131萬元以下，每月平均超過
十萬元！）之外，還必須「與直系親屬設籍於同一戶或有配偶者」。顯然
此一標準不符合公平正義原則，不是從「全體」人民需求的急切性來考
量：一來所得上限太高，二來需有配偶的規定並非構成生活困難的條件，
也不如「必須扶養直系親屬」的壓力，說穿了不過是根據文化上對「家」
的偏愛，預先將某些不符合這種文化期待但經濟又處於劣勢的群體排除而
已。
七、推動修法強制規定大專院校應提供一定比例之學生宿舍，並建立學校
周邊之租屋資訊系統和房租管制制度以照顧學生。
隨著高等教育解除管制，大學為了籌措財源，已經開始無限制的招收
學生──增班、增系所，在其他原本就不足的配套資源如宿舍床位等，並
無法隨之擴增的情況下，其結果卻使得整個高等教育的素質迅速下降。從
台灣的各個角落匯集而來的學生，經常連一個棲身之處都沒有！學校宿舍
早就已經擠破了頭，「黑床位」時有所聞。使得大多數的學生，必須到學
校外面租屋，忍受不合理的房價、房東，還有更多女同學，天天擔心她們
自身的安危。而那些幸運擠進宿舍裡的同學，卻也必須被迫接受學校以
「使用者付費」為藉口，調漲或變項收取各種費用如水、電、瓦斯費等。
特別是對於那些來自於中下階層、勞工家庭的同學，高額的房租及各種學
校巧立名目的收費，已經造成沉重的負擔！我們認為學校在增班、加收學
生名額的同時，必須考慮到空間不敷使用問題，並不是把學生硬塞進已經
擁擠不堪的校園裡，就草草了事！我們要求提高大專院校的「床位比」並
建立學校周邊之租屋資訊，實施房租管制，以照顧學生。
【 附件二 ：台灣住宅政策十年大事紀 】
【1989-1999 台灣住宅政策十年大事紀】
【 附件三 ：住宅政策大事紀 】
【1946-1999 台北市都市住宅發展概況與住宅政策演變過程】
（一）違建整建時期（1945 * 1974）
＊為維持國家政權，在無資源提供下，刻意容忍違建形成 （40年代）
台灣光復之初，住宅尚未商品化的台灣地區此時民間並無專為出售而
建造住宅之建商，一般住宅服務通常採取自地自建自用方式提供，而當時
為維持國家正常運作，政府以日人遺留之日式宿舍安置公務人員。
1949年國民黨退守台灣當時湧入包括國軍與政治難民兩百餘萬人，頓
時台灣人口增加三分之一，國家僅能以興建少量住宅提供中央民意代表
及機關人員，在無法提供住宅服務下為維持其正當性，政府於是容許大量
公共設施用地及公有地被佔用，包括軍方的許多公家單位與個人便接收、
購買或佔有市區空地興建簡陋棚屋，此時在國家刻意容忍下市區出現許多
違建聚落。
＊為戰時疏散計畫拆除違建，然在政府毫無能力安置下，違建僅轉移別
區並無消滅，政府亦做拆除妥協 （50年代前期）
1953年在美援的經濟協助下，開始了「第一次進口替代」階段，一連
串的經建計畫推動都市工業化，此時需要大量的勞動力支撐，但農業亦在
成長中，因此僅北部區域作遷移。當時除了因應戰時而採取的「防空疏
散」計畫之外並無其它具體都市政策，而佔據台北市主要交通要道的違建
聚落因為妨礙疏散計畫，成了主要拆除對象，1953年台北市政府工務局會
同警察單位成立拆除隊進行拆除，隨後1956年6月行政院公佈《違章建築
處理原則》強硬針對日後發現無論公私違建皆立即拆除，並規定日後新違
建拆除不予救濟。
然在當時住宅極為短缺狀況下，軍事般的拆除行動遭到強烈的抵抗與
爆發衝突，於是中央在部份妥協下重新認定違建分為舊違建與新違建，新
違建隨報隨拆，舊違建依妨礙都市功能不同程度進行分期分區拆除，其中
雖規定拆遷戶可優先承購或承租平民住宅，政府並宣示要大量興建平民住
宅、辦理住宅貸款，然台灣當時作為開發中國家，完全無能力提供安置住
宅，導致拆除戶往往轉移到其它違建區搭建新違建，台北市的違建反而愈
拆愈多（楊友仁，1998：306）。
＊經濟發展掛帥，挪用美援促成的國宅貸款基金，此時北市有三分之一
家庭居住違建（50年代後期）
政府在85%的預算皆用在國防需要的狀況下並無能力解決住宅問題，
反而是美國關切其資本主義的擴張，在美籍顧問的堅持及美援基金下，政
府始在1957年制訂《興建國宅貸款條例》，配合美援基金及配合1956年實
施之都市土地漲價歸公課徵之土地增值稅，企圖由國家提供貸款方式透過
住宅市場的機制來帶動經濟發展（米復國，1992），然忽略台灣政府是在
美援壓力下才運作的，實際上經濟發展掛帥性格的台灣政府則挪用做為國
宅建設貸款用途的土地增值稅轉而用以提供勞動力素質提高，並且在國家
完全以經濟建設為主要投資對象下，政府並未編列任何預算支援國宅基
金，造成基金短缺。
此時國家所協助貸款興建之國宅雖占住宅市場7.2%，然若扣除災害重
建及違建拆遷，則實際僅提供3.2%完全無法跟上當時人口成長速度，因此
就主要住宅服務者，私人住宅市場才是提供者，故此時政府並未大幅提供
住宅供應量，只是將舊違建合法化。
1958年，中國打撈公司興建的士林華僑新村，開始了第一件興建住宅
出售的案例，住宅開始成為一種被生產作為銷售的商品，許多營建商或資
本在見到房地產的利潤高於其他產業時，開始成立建設公司，包括國泰、
華美等建設公司，當時國家積極獎勵投資與出口，基本上是保守的親資本
積累的經濟發展，而這種都市建設與國家發展型態在生產要素上剛好為競
爭對立，因此再缺乏國家融資及補貼下，建商自然僅能憑有限的資金作小
規模投資，此時台灣民間部門便發展出「預售」的銷售方式來集資，以及
利用集團內人壽保險公司做為融資不動產投資的來源（曾旭正，1992）。
1963年完成的台北市違建普查中顯示非法侵佔公私土地違建數共
52,887間，72,056戶，約292,894人，亦即當時台北市有將近三分之一的家
庭是居住在違建中，另外據調查，此時違章住戶有七成佔用公地，六成以
上僅有一室，五成以上無浴廁。
＊大量城鄉移民，都市擁擠問題浮現，公共投資協助資本積累，《國宅
貸款條例》美援、央行停止提供資金（60年代前期）
60年代台灣因美援納入戰後新國際分工體系（New International
Division Labor），朝向出口導向的工業化策略，導致大量的城鄉移民由農
村進入都市，台北市人口倍增，此時公共投資主要目的為促進都市有效運
轉及加速資本積累，都市擁擠問題浮現，1966-1969年的第四期經建計畫中
雖有納入「國民住宅」一項，但主要政策工具仍只有《國宅貸款條例》，
而且美援在1958年已停止供應，1964年替代此一基金來源之中央銀行不願
提供大量資金，1968年為避免大量資金流入民間引起通貨膨脹，央行停止
國宅貸款業務，此時僅依賴土地增值稅已不敷所需，而且《國宅貸款條
例》規定僅地主得以興建住宅，因此《國宅貸款條例》對於住宅市場並無
實質幫助，此時，隨著60年代的經濟起飛，台北市住宅市場發展迅速，企
業型建商出現。私人市場成為住宅供應主力。
＊「先建後拆」整建住宅政策，整宅安置僅佔三分之一拆除戶，為安置
或無法負擔整宅貸款者繼續遷往其它違建聚落（1966-74）
面對依賴都市化所帶來的住宅與都市服務設施的缺乏，國家因應之都
市政策為藉由推動開闢多條通往郊區的道路與1968年起開闢內湖與林口林
市鎮的「發展郊區」，以及台灣政經中心的「城市美化」，相對於「城市
美化」的違建聚落妨礙了都市流通與市容觀瞻，在上一階段違建拆除效果
不彰，而國家又無法在住宅服務上多所提供，於是1964年內政部第二次修
訂公佈的《違章建築處理辦法》中提出「先建後拆」精神的「整建國宅」
政策，台北市自1966年起預計四年內拆除14169戶違建，並以劃撥公地與
產權市府所有方式每年提供整建住宅4000戶，以安置80%的拆遷戶 ，1966
年至1974年台北市共拆違建23427戶，與計畫拆除戶數相當，但由於土
地、資金等問題，整建住宅興建部份僅7125戶，不到三分之一，違建聚落
居民唯恐被拆除後不能分配到住宅，於是紛紛請願陳請要求暫緩拆除（楊
友仁，1998：308）。
上述「整建住宅」為容納更多戶數以減少成本，以小坪數、無公共設
施、高密度的方式興建，與同時期另一政府提供的低品質「平價住宅」
（1969年共504戶），因品質極差後成為一種正式化的貧民窟，其中一些
較貧困的整建拆遷戶在無法負擔貸款又無法進入數量稀少的平宅，於是許
多家戶遷往河堤、近郊山區與公園預定地等其它違建聚落。
（二）國民住宅興建時期
1.政府直接興建時期（1975 * 1981）
＊國家在特殊政治時勢下，「國宅計畫」作為合法性的號召
70年代初國內高層公寓發展萌芽，且由於全球第一次石油危機導致國
內物價飛漲，在通貨膨脹的壓力下，民眾紛紛投入最具保值功能的購屋行
動，短短兩年，房價漲幅將近一倍半，政府為抑制物價波動，開始對飆漲
的房地產進行干預，包括：「高樓禁建」、「取消建築融資」、「建材限
制方案」等壓抑措施使房價景氣轉冷；1979年，再次的全球能源危機，以
及1976-1978年連續三年維持兩位數的經濟成長率蘊積了強大的購買潛力，
再度將國內不動產市場推向歷史新高，並在政府再度施以「追查購屋資
金」、「空地限期建築使用」、「調整土地增值稅課徵標準及稅率結構防
止土地投機」等抑制房價措施下結束，民過69年的住宅普查顯示台北市約
有六成的住宅是在此十年時期興建。
此時國際情勢不穩定，包括中國與美國建交、台灣退出聯合國、以及
台灣與日本斷交，造成民間發出政治變革之聲；同時在經濟上因能源供給
與交通設施無法趕上工業化的快速發展形成瓶頸，在政經壓力下，執政黨
為國家正當性與合法性，於是在1972年及1975年舉行局部增選中央民代，
此時九位新民選民代中有八人訴求住宅政策，於是在為抑制土地飆漲、符
合立法部門要求及滿足民眾集體消費需求以達到國家合法性及政權穩固
（米復國，1992：94），1975年公佈實施「國民住宅條例」，開始大量興
建名為解決中低收入者住宅問題的國民住宅，將「擴大住宅建設」與「增
進社會福利」共同納入「六年經濟建設計畫」的「健全社會發展」項目
中，「六年國民住宅興建計畫」（1976-1981）更宣示要直接興建國宅10萬
戶（其中台北市2萬3千戶），以打壓房地產炒作。另外，在經濟上並提出
十大建設計畫以促進經濟再結構。
＊中低收入戶無法負擔的滯銷國宅
所謂大量興建之國民住宅，以台灣地區為在配售時公益拆遷戶約佔
20.5%，委託承辦單位興建部份佔30.6%，另外再加上軍眷改建佔3.8%，貸
款自建佔7.3%，顧僅剩38%住宅分配一般民眾（內政部營建署，1982：
12），台北市供應拆遷戶已佔65%，僅佔同時期住宅供應總量3.1%，國民
住宅對於一般民眾住宅提供有限。
雖然其中有38%國宅配售與一般民眾，然因品質提高，都市土地價格
高，以及公地所有機關守產態度，造成國宅或區位差或價格高，國宅售價
雖較民間市場低，但是中低收入家庭償還貸款與自籌自備款能力卻更為薄
弱，1978-79年國宅平均售價為家庭年平均收入2.3倍，80-81年為2.6倍，82
年已為收入3.3倍，都市地區國宅以超過百萬，貸款額卻僅佔總價30%，此
已非中低收入家庭得以負擔，因此除興建速度極慢外，於1982年因區位與
價格因素明顯發現滯銷。而自備土地委託興建的住宅，出售對象並不侷限
於中低收入戶，顧原興建國宅照顧中低收入戶之美意打了折扣。
國宅建設計畫初期確實照顧到部份中低收入者，中期為趕進度於區位
不佳土地興建國宅造成滯銷，後期更因採用都市精華地段土地，提高成本
營建高品質高價位國宅，以致中低收入者無法負擔。另外，國家介入干預
住宅市場，亦在世界經濟蕭條不景氣之時造成許多建商倒閉，產生許多購
屋交易糾紛及空屋剩餘情形。
＊國家除興建國宅外，同時有意縱容違建以緩和因都市集體消費問題而
產生的政治社會壓力
在透過「新市區建設」與「舊市區更新」兩者並行的國宅興建政策，
台北市違建業務在1977年納入建築管理系統， 1980年後台北市除了零星個
案因妨礙都市計畫、公共安全外已不再大拆違建，投入舊市區的公共資源
很少，到了1982年止台北市舊違建尚有一萬五千餘間，由於無法有效解決
土地與住宅問題，國家有意縱容違建的存在，給予水電設施的服務，甚至
稅捐機關也加以課徵稅款，以緩和因都市集體消費問題而產生的政治社會
壓力（米復國，1992：125、楊友仁，1998：310）。
2.政府/民間分工興建時期（1982 * 1988）
＊景氣不佳，國宅滯銷轉而放寬承購資格促銷，國宅興建數量日趨減少
雖然「六年國宅計畫」進度落後，1982年政府更進一步推出第一期
「四年國宅計畫」，預計全台興建24萬戶，政府興建10萬戶，民間興建14
萬戶，然而，房地產受到第二次石油危機及1983年至1985年的世界經濟低
迷，加上1980年住宅普查調查顯示全台共有47.9萬戶空屋，國宅本身也開
始滯銷及積壓國宅資金，同時由於政府根本無法籌納大量資金，於是第一
期四年計畫僅執行42,000餘戶，而國宅由於滯銷壓力，於是興建速度減
緩，而以促銷為主，權益降價，並且放寬承購護資格限制，開放給一般民
眾，給予優待。而第二期「四年國宅計畫」的計畫數量更為降低。
＊住宅供應的責任由國家身上慢慢轉移到民間市場的時代又悄然來到
1982年修正《國民住宅條例》，增加「貸款人民興建」與「獎勵民間
興建」兩項，希望以大量的供給降低房價，政府住宅政策開始改向，希望
藉由民間資本減輕國家負擔，因此開始劃分責任，政府興建提供低收入戶
承購或承租使用國宅；中等所得住宅則由政府獎勵民間興建，國家僅從旁
協助；對於高收入戶住宅由民間自行興建，並另定辦法核定銀行辦理建築
業貸款與購置自用住宅。在貸款額度上亦重新做了調整，規定國宅貸款額
度不得低於售價之70%，另外，推動「建築經理公司」制度，企圖消除民
間業者自行辦理預售制度的交易糾紛。至此，住宅供應的責任由國家身上
慢慢轉移到民間市場的時代又悄然來到（米復國，1992：80），政府於住
宅市場中退位。而1984年為運用民間資源提供較低收入家庭低廉住宅而公
布之「獎勵投資興建國民住宅作業要點」，截至1998年為止，台北市僅查
核710戶。
＊房地產市場狂飆，一般民眾已無購屋能力
前一階段房地產上漲，乃屬於供應不足所產生，然1987起的這波由國
產局標售華航附近土地創下天價的事件，引燃了房地產的狂飆期，同年，
政府放寬外匯管制，國外資金擁入，國內資金及外匯存底氾濫，而這些流
入國內的國際熱錢在台灣流竄於房地產與證券市場，再加上9月股價指數
創下空前高峰，連帶住宅市場大漲，此外，政府亦創造多項利多，包括：
調整九年來未調降之公告地價、1988年更釋放千億的公共設施保留地徵收
款、以及台北市宣佈興建捷運等，都被建商、仲介業界由媒體一再宣稱市
場之美景，至此以後，住宅價格一路狂飆，其價格已達天價，一般大眾已
無力購買（呂秉怡，1990），台北市1988年平均房價為前一年（1987年）
的二倍，1989年更上漲為1987年的3.5倍，造成台灣資本主義發展的勞動力
在生產機制中的集體消費環節出了問題（夏鑄九，1995：323）。
＊台灣有史以來首次以都市改革為議題的社會動員 * “無住屋運動”
此時，台北市平均每戶住宅價格上漲到家庭平均收入的七倍，對於房
地產預期增值的投機炒作使得財富分配情形更加惡化，自1980年到1989年
所得五等分組的差距由4.17倍擴大到4.94倍，民眾在所得並無明顯提高，
但房價卻在短期內高速上漲，一般市民產生預期房價高漲心態，明顯感到
不安（林德福、呂秉怡，1999），因此，社會不滿情緒高漲，更引發了
1980年代末「無住屋運動」的社會動員，即所謂「無殼蝸牛運動」，為台
灣有史以來首次以都市改革為議題的社會動員，上演萬人夜宿台北市最精
華路段-忠孝東路街頭活動，夏鑄九稱此動員為台灣都市社會運動的「胎
動」（1989），該動員主要訴求為：加強懲罰性財稅措施，以平抑房屋市
場的假性需求、二年內如期蓋滿五萬戶國宅的預計目標、擬定「公平租屋
法」，保障租賃雙方合理的權益、研擬「獎勵民間團體自力造屋條例」
等。然而在房地產及金融市場狂漲形成的強大泡沫經濟作用下，第一次無
住屋運動對台灣整體住宅政策而言並無太具體的影響，然而該運動留下的
TMM「崔媽媽租屋中心」及OURs「專業者都市改革組織兩個組織」，逐
漸成為台灣住宅政策與都市政策民間重要監督與改革組織。
3.政府興建與輔貸時期（1989 * 1995）
＊房價高漲，國宅需求急遽增加，然土地取得困難興建緩慢；同時實施
「輔助人民自購住宅貸款」協助人民購置民間市場住宅。
1980年中期國宅滯銷進而促銷，以及1988、1989年景氣復甦、房地產
飛漲，導致國宅的需求大幅提高，為解決上述國宅供需失調狀況，七十八
年起開始建立國宅等候名冊，以確實掌控需求，台北市自1989年受理登記
等候承購國宅至1996年止，登記戶已達4萬餘人，然1989年至1996年國宅興
建數量僅7763戶，在供不應求狀況下，1996年停止受理國宅登記等候。
1992年起，制訂「六年國建計畫」，欲利用農地變更以開發新社區，
全台廣建住宅（預計興建90萬戶，政府興建30萬戶，民間興建60萬戶），
其中，台北市亦希望藉由積極興建國宅以抒解六萬戶等候需求壓力，惟受
制於國宅土地取得困難及配合市政公共工程專案等因素，提供列冊等候戶
之國宅數量仍無法提昇（台北市政府國宅處，1998）。
1989年6月實施「輔助人民貸款自購住宅辦法」，政府藉由購屋利息
補貼協助人民購置民間市場住宅以快速得到住宅服務。同時保險業於1993
年開辦30年房屋貸款；銀行法亦於1995年修正開放銀行辦理30年房貸，自
此政府明顯轉向藉由推動民間市場住宅優惠貸款方式以解決人民住宅需
求。
＊空屋壓力與景氣衰退導致房地產不再飆漲，然市民仍無法負擔房價
1990年全台住宅普查顯示台灣地區空屋率13.29%，空屋數量67萬餘
戶，同時全台開始全面實施容積率管制，建商大量搶建，增加前述空屋壓
力，同時政府實施「選擇性信用管制」，房屋建築業景氣開始低迷，復因
景氣影響，建築投資業亦受波及，然此時都市地區房價仍高，其它地區房
價雖已不再飆漲，但仍與一般家庭所得有相當之差距。1994年，中央提出
「六萬元一坪」平價住宅政策，1996年首批平宅於台南動工，然因都會區
土地昂貴，因此主要以台糖土地為興建主要對象，因此對於實質需要的都
會地區民眾並無太大受益。
4.政府補貼購宅時期（1995 * ）
＊忽視中低收入家庭的「補貼為主、興建為輔」住宅政策
1996年央行指定269億法定存款準備金辦理7.9%低利房貸，1997年5月
經建會提撥914億郵政儲金優惠房貸，1998年12月央行理監事會決定提撥
300億元郵儲金轉存款作為首次購屋專案貸款。截至1998年5月，台北市已
受理使用「輔助市民貸款自購住宅」措施共92,293戶，核發貸款證明
51,899戶，完成貸款34,406戶，政府累計補貼利息達42億6百萬餘元，同時
1995年至1997年三年國宅興建數量僅2425戶，政府藉由擴大貸款自購之供
給量，逐步建立起現今「補貼為主、興建為輔」的住宅政策（台北市政府
國宅處，1998）。
台北市自1995年，為突破國宅供給不足困境，重新檢討住宅政策，並
組成體檢小組及住宅政策工作小組。然住宅體檢小組對於台北市住宅政策
（包括解決不同收入階層市民居住需求）提出之建議，卻未供為政策制訂
參考，然而儘管擴大補貼供給量，中低收入戶在高房價下依舊無法進入住
宅市場，政府並未採取任何有效措施解決其住宅需求，導致違建與低劣住
宅品質等問題依舊存在。
＊第二次無住屋運動的爆發
1998年底政府提出1500億低利貸款額度，放寬申請資格，企圖解決大
量空屋與低迷景氣問題。從1990年初起陸續引發的俄羅斯、1992年墨西
哥、1997年泰國、印尼、馬來西亞、日本、南美的金融風暴，台灣雖暫時
倖免於這股全球性的金融風暴，然而政府卻隨時戒備著金融風暴在國內颳
起，因此，1998年8月，組成財經色彩極濃的新內閣團隊。
在1998年一年之中，包括：廣三建設與台中中小企銀金融危機事件、
國揚建設跳票財務危機事件、長億集團之泛亞銀行易主事件、東帝士、仁
翔、尖美等企業飽受財物吃緊等，新的政院團隊為因應國內經濟波動，採
取一連串的防護拯救措施，政府以協助、介入甚至干預市場的手段，藉由
提振產業景氣以避免國內經濟衰敗，其中「振興建築投資業措施方案」即
為其中一振興方案,也是引起極大爭議之方案。
此一方案針對不當炒作地產而引發財務危機之公司、財團進行營救，
持續扶持高房價，甚至利用全民納稅圖利特定建商，因而爆發第二次無住
屋運動，此次動員除抗議政府不符合社會公義之政策外，並提出抑制房地
價格、釋出餘屋，發展租賃住宅、照顧弱勢，規劃租金補貼、改革體制，
成立專責機構等訴求。在社會壓力下，政府開始全面研擬整體住宅政策。
＊陸續爆發的違建拆遷抗爭
台北市為美化都市與徵收公共設施保留地，進行一連串違建聚落拆除
動作，然在住宅服務上並未同時提供配套措施，因此爆發一連串抗爭動員
事件，其中以1997年十四、十五號公園預定地拆除事件影響最鉅，其後包
括1998年中正297號公園、1999年中山1號公園以及龍門國中預定地、老松
國小預定地等拆除行動皆因拆遷安置措施粗糙持續引發爭議，至此，台灣
都市住宅問題陸續暴露，都市危機開始爆發。
表一 台北市歷年國宅興建統計表
年度 戶 數
合作
營建 鼓勵
投資 貸款
自建 違建
整建 公教
宿舍 平價
住宅 華江
都市
更新 一般
國宅 合計
1947-
1960 3090 3090
1960~197
4 2309 8837 7133 1300 504 428 20511
1975~198
1 2844 45 6205 9094
1982~198
8 27141 27141
1989~199
5 5999 5999
1995~ 2425 2425
總計 3090 2309 8837 9977 1300 504 473 41770 68260
資料來源：台北市統計要覽（87年）
表二 台北市歷年住宅短缺統計表
年度 總人口 家庭戶
數
（A） 住宅總量（B） 住宅短
缺
（A）-
（B） 空屋數
住宅總
量 國宅總
量 國宅/住
宅
1980 2220427 561016 485201 31794 6.55% 75815 54873
1985 2507620 671257 564213 56369 9.99% 107044 54873
1989 2702678 787664 660024 60613 9.18% 127640 /
1990 2719659 805978 755242 61094 8.09% 50736 71007
1991 2717992 816734 765765 61234 8.00% 50969 23574
1992 2696073 820860 774957 63960 8.25% 45903 20650
1993 2653245 823104 771511 64225 8.32% 51593 20461
1994 2653578 832424 782236 65835 8.42% 50188 22076
1995 2632863 838465 799615 66628 8.33% 38850 23516
1997 2598493 854132 796909 68260 8.57% 57223 23496
註：上述住宅總量係包括住商混合單元 資料來源：都市及區域
發展統計彙編~1998年
圖一 台北市歷年新違建查報拆除統計圖 資料
來源：台北市工務局
圖二 台北市歷年平均房價統計圖 資料來源：宏大不動產鑑定公
司
註：平均房價係指預售屋或新建四、五樓公寓之價格
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